[정부 개헌안 확정]'4년 연임' 미국식 순수 대통령제…전문엔 6·10항쟁, 5·18운동 담는다

헌법자문특위 홈페이지 메인 화면.

[이데일리 김성곤 기자] 정부 개헌안 초안의 윤곽이 나왔다. 기존 대통령제를 유지하면서 권한을 대폭 축소한 게 특징이다. 3권 분립과 견제가 엄격한 미국식 순수 대통령제가 지향점이다. 우선 여야의 이해가 첨예하게 엇갈리는 권력구조 개편은 대통령 4년 연임제로 가닥을 잡았다. 또 행정수도를 명문화한 것도 특징이다. 이밖에 대선 결선투표제 도입과 국회의원 비례성 원칙 확립을 위해 선거제도 개편 내용도 담길 것으로 전해졌다. 대통령직속 정책기획원회 산하 국민헌법자문특별위원회(위원장 정해구, 이하 헌법자문특위)는 12일 오후 3시 전체회의를 열고 개헌안 초안을 확정짓고 13일 문재인 대통령에게 보고할 예정이다.

국회의 반대에도 청와대가 개헌 추진에 속도를 내는 건 여야 합의를 압박하면서 대선공약 완수의 명분을 쥐기 위한 것. 청와대 관계자는 이와 관련, “국회가 합의해서 개헌안을 마련한다면 정부 개헌안을 철회하는 게 당연한 수순”이라고 설명했다. 앞서 문 대통령은 지난해 5.9 대선 과정에선 오는 6월 지방선거 국면 개헌 국민투표를 동시에 실시하는 것을 대선공약으로 내건 바 있다.

文대통령 ‘국민헌법 강조’…감사원 독립기구화·대통령 특사 권한 축소

정부가 마련한 개헌안 초안의 특징은 ‘국민헌법’이다. 문 대통령은 이와 관련, “모든 과제의 출발도 과정도 마무리도 그 생각의 중심에는 국민이 있어야 한다”며 “국민 공감대가 높고 현실적인 개헌안을 준비해 달라”고 당부한 바 있다. 헌법자문특위는 이에 따라 지난달 13일 출범 이후 약 한달 간 △총강·기본권 분과 △정부형태 분과 △지방분권·국민주권 분과로 나눠 회의를 진행한 것은 물론 온·오프라인을 통해 여론을 수렴해왔다.

12일 헌법자문특위에 따르면 가장 관심이 높은 권력구조 개편의 경우 현행 대통령 5년 단임제를 4년 연임제로 바꾸는 내용이 개헌안 초안에 반영된 것으로 알려졌다. 4년 중임제 선호 여론이 높고 문 대통령도 지지해왔다는 점을 고려하면 다소 이례적이다. 4년 중임제는 현직 대통령의 대선 패배시 재출마가 가능하지만 4년 연임제의 경우 패배시 재도전이 불가능하다. 어느 경우든 현직인 문 대통령에게는 적용되지 않는다. 이밖에 정·부통령제, 이원집정부제, 총리권한 강화 등 정부형태의 경우 헌법특위 내부에서도 이견이 적지 않아 복수안으로 문 대통령에게 보고될 전망이다. 국회의 국무총리 추천권은 배제됐다. 야당이 제왕적 대통령제의 폐해 시정을 위해 분권형 대통령제를 선호해왔다는 점을 고려하면 초안 공개 이후 정치적 논란은 불가피하다.

이번 초안의 특징 중 하나는 수도조항을 명문화한 것이다. 헌법에 직접 규정하지 않지만 법률에 위임한다는 내용을 반영한 것으로 전해졌다. 과거 참여정부 시절 헌법재판소가 “관습헌법에 위배되다”며 신행정수도에 대한 위헌 판결을 내렸다는 점을 고려하면 향후 세종시를 이른바 ‘행정수도’로 만들기 위한 근거가 될 전망이다. 개헌을 거쳐 수도 규정이 법률로 명문화되면 헌재의 위헌판결과 관계없이 법률로 행정수도를 정할 수 있다. 이밖에 대통령 권한 축소를 위해 감사원을 헌법상 독립기구화한 것도 특징이다. 감사원의 경우 당초 ‘회계검사’ 기능만 국회로 이관하는 방안이 검토됐지만 정치적 시비를 우려해 아예 독립기구화하는 것으로 가닥을 잡았다. 이밖에 정치적 시비를 불러온 대통령의 특별사면권을 제한 내용도 담긴 것으로 전해졌다. 또 정부 법률안 제출권 폐지와 예산안 법률주의도 담았다.

헌법전문에 5·18 및 6·10 포함 검토…촛불혁명은 제외될 듯

헌법 전문의 수정 여부도 관심사다. 헌법자문특위에 따르면, 5·18 광주민주화운동, 부마 민주항쟁, 6·10 민주항쟁 등 과거 민주화운동 역사를 헌법전문에 포함하는 방안을 신중 검토 중인 것으로 알려졌다. 기존 헌법전문에 명시된 3.1운동과 4.19혁명의 정신을 잇는다는 명분이 있기 때문이다. 다만 헌정 사상 최초로 현직 대통령 파면을 이끈 ‘촛불혁명’의 경우 개헌안 초안에 빠질 것으로 보인다. 촛불혁명에 대한 역사적 평가는 아직 이른 데다 자칫하면 정치적 공방만 격화될 수 있기 때문이다. 이밖에 지방자치와 국민기본권도 대폭 강화될 전망이다. 특히 지방자치는 문 대통령이 그동안 개헌을 언급하며 매우 강조한 사안이다. 정부 개헌안 초안에는 자치재정, 자치입법 등 지방분권과 관련한 조항이 포함됐다. 다만 어느 수준까지 반영할지는 향후 과제로 남긴 것으로 알려졌다. 아울러 기본권의 주체를 국민에서 사람으로 확대하는 방안도 포함될 것으로 보인다. 헌법자문특위는 이밖에 △제2국무회의 △사법부 인사체계 개선 △국민참여재판 △공무원 근로 3권 강화 △안전권·사회보장권 강화 △토지공개념 명시 △국회의원 소환 △국민 발안제 도입 등의 쟁점사항도 심도있게 검토해 문 대통령에게 보고할 것으로 전해졌다.

한편 청와대는 13일 정해구 위원장이 개헌안 초안을 대통령에게 보고한 뒤 국회의 개헌 추진 상황을 예의주시한 뒤 정부 개헌안의 발의 여부와 시점을 결정한다는 방침이다. 다만 국회가 개헌 합의안을 마련하면 정부안은 철회된다. 만일 여야 합의가 없다면 이르면 20일 이후 문 대통령이 개헌안을 직접 발의할 가능성도 배제할 수 없다.