[비례100명 시대?]비례대표 도입 60년..공천헌금 등 굴곡진 역사

중앙선거관리위원회로부터 4·11 총선 당시 비례대표 후보 공천과 관련해 거액의 공천헌금을 준 혐의로 고발당한 현영희 당시 새누리당 의원이 지난 2012년 4월 서울 여의도 국회 대표최고위원실에서 열린 긴급최고위원회의를 마치고 회의실을 나서며 취재진의 질문을 받고 있다.

[이데일리 임현영 기자] 한국에 비례대표제가 도입된 지 60년 가까이 흘렀다. ‘승자독식’의 정치 구조를 완화하고 군소정당의 원내 진출을 촉진했다는 측면에서 긍정적으로 평가받는다.

도입 초기만해도 비례대표제는 통치수단으로 이용된 측면이 컸다. 1987년 민주화 이후 비례대표제는 조금씩 개선되는 추세다. 특히 1인2표제가 도입되면서 사회의 다양한 목소리를 담고 비례성을 높이는 쪽으로 나아졌다. 그러나 매 선거때마다 반복돼 온 ‘공천헌금’ 파동은 비례대표제의 어두운 그림자다.

비례대표 제도는 1963년 우리나라에 처음 등장했다. 5·16 군사쿠데타로 집권한 박정희 정권이 선거법 개정을 통해 전체의석 4분의 1을 비례대표 몫으로 배정했다. 비례대표라는 이름이 아닌 ‘전국구’라는 용어를 썼다.

작동 방식도 오늘날과 달랐다. 오늘날과 달리 1인 1표제였다. 지역구 후보자에게 던진 투표를 정당별로 합산해 비례대표 의석을 배분하는 구조였다. 제1당 득표율이 50%미만일 경우 제1당에게 절반을 배분했다. 50%를 넘길 경우 각 당의 득표율에 따라 의석을 배분했다. 득표율이 5% 미만·지역구 의석을 3석 이상 얻지 못한 정당에게는 의석을 배분하지 않았다. 제1당에게 절대적으로 유리한 룰이었다.

이후 1972년 유신체제가 들어선 뒤 비례대표는 우리 정치사에서 자취를 감춘다. 박정희 정권은 1972년 ‘10월 유신’을 통해 국회를 해산한 뒤 1973년 제9대 총선에서 이를 없앴다. 이후 비례대표 몫은 유신정우회 소속 의원이 차지하는데, 사실상 대통령이 비례대표 의원 전원을 지명하는 방식이었다.

이후 비례대표제는 전두환 정권 당시인 1981년 11대 총선에서 부활했다. 그러나 기존처럼 제1당 위주의 의석 배분 방식을 유지한 탓에 ‘비례성 강화’라는 본래 취지와는 반대로 운영됐다. 1987년 민주화 이후에서야 ‘제1당 몰아주기’ 방식이 아닌 정당의 유효득표율에 따라 전국구 의석을 배분하기 시작했다.

비례대표제가 지금의 모습으로 바뀌게 된 계기는 2002년 도입된 ‘1인2표’제다. 당시 민주노동당이 ‘1인1표’에 위헌소송을 제기하자 헌법재판소가 이를 ‘위헌’이라 판정하면서다. 이때부터 후보자·정당에 1표씩 던지는 오늘날의 정당명부식 비례대표제가 자리잡게 된다. 제도 덕분에 민주노동당은 비례 8석을 포함해 총 10석을 얻을 수 있었다. 이후에도 군소정당이 원내로 진출하는 길을 열어주는 데 결정적인 역할을 했다.

오늘날의 비례대표제는 초기 제도보다 진일보했다는 평가받지만 여전히 비례대표 공천 방식과 의원 자질 등에 대한 문제는 끊이지 않는다. ‘공천헌금’ ‘돈공천’ 등의 용어는 그 자체로 비례대표 제도의 얼룩진 역사를 상징한다. 총선 때마다 ‘비례대표 순번’을 두고 당에선 파워게임이 재연된다.

한국당은 매 총선때마다 공천파동을 경험했다. 2008년 18대 총선 당시 친박연대 서청원 공동대표와 김노식·양정례 의원은 공천댓가로 돈을 건넨 혐의로 결국 의원직을 상실했다. 2012년 19대 총선 때도 현영희·현기환 전 의원이 공천헌금으로 의원직을 잃었다.

민주당도 지난 총선에서 공천 파동을 치뤘다. 김종인 당시 대표가 제시한 비례대표 순번을 기존 민주당 세력이 뒤집자 김 대표가 당무를 거부했다. 하루만에 봉합됐지만 비례대표 공천권이 여전히 지도부에 의해 좌지우지 된다는 측면에서 씁쓸한 뒷맛을 남겼다.