세계 1등 도시 뉴욕은 ‘토허제’를 하지 않는다[손바닥 부동산]

[이데일리 박지애 기자] 서울 부동산 시장이 또다시 뜨겁게 달아오르고 있다. 특히 성동구와 마포구 아파트 가격이 빠른 속도로 오르며, 정책 당국이 예의주시하는 상황이다. 지난 3월, 서울시는 강남 3구와 용산구를 토지거래허가구역으로 지정하며 투기 억제에 나섰지만, 그 여파로 투자 수요가 비규제 지역인 성동·마포로 이동하는 ‘풍선효과’가 현실화됐다.

뉴욕 도시 모습(사진=도시와경제)

이와 관련해 오세훈 서울시장은 6월 11일 서울시의회 정례회 시정질문에서 “성동구 집값이 빠른 속도로 올라 예의주시하고 있다”며 토지거래허가제 추가 지정 가능성을 열어뒀다. 그는 “토지거래허가제는 사용하지 않는 것이 바람직하지만, 시장이 비상 상황이면 사용할 수 있다”고 밝히며 투기 과열 지역에 대한 강력한 개입 의지를 드러냈다.

이처럼 서울은 거래 자체를 규제하는 방식으로 가격 안정화에 나선다. ‘토지거래허가제’는 일정 지역을 지정해 일정 금액 이상 토지를 거래할 경우 관할 지자체장의 사전 허가를 받아야 하는 제도다. 실수요 목적이 아니면 허가를 내주지 않아 투기적 매매를 사실상 차단할 수 있다. 그러나 이 제도는 거래를 억제하는 만큼 공급 위축, 시장 왜곡, 인근 지역 가격 상승 등의 부작용도 잇따른다. 성동구·마포구의 집값 급등 역시 그 단적인 사례다.

반면, 세계 1등 도시로 꼽히는 뉴욕은 거래 자체를 막는 ‘허가제’는 사용하지 않는다. …그럼에도 불구하고 뉴욕은 장기적인 시장 안정성과 개발의 방향성을 유지하고 있다. 뉴욕은 토지거래를 규제하는 대신, 개발과 활용의 단계에서 철저한 도시계획과 공공심의를 통해 시장을 통제하는 구조를 택한다.

뉴욕시는 도시 전역을 주거·상업·산업·혼합 등 다양한 용도로 세밀하게 구분하고, 건축물의 높이, 용적률, 용도 등을 엄격히 제한한다. 만약 기존 용도와 다른 방식의 개발을 원할 경우, 반드시 커뮤니티 보드와 시의회 등 여러 단계의 공공심의를 거쳐야 한다. 즉, 토지 자체의 거래는 자유롭게 하되, 활용에 있어 공공성이 철저히 반영되도록 설계되어 있다.

이러한 방식은 대표적인 도시재생 사례인 ‘허드슨야드(Hudson Yards) 재개발’에서도 뚜렷하게 나타난다. 허드슨야드는 과거 철도차량기지가 위치하던 미개발 지역이었지만, 뉴욕시와 민간 개발사 리얼티드(Related Companies)가 손잡고 60억 달러 이상 규모의 공공 인프라 투자와 민간 자본 유치를 결합한 초대형 재개발 프로젝트로 탈바꿈했다.

허드슨야드는 단순히 고급 주상복합만 들어선 곳이 아니다. 오피스, 호텔, 문화시설, 상업공간, 공공공원, 초등학교, 보육센터까지 모두 계획에 포함됐으며, 최근 뉴욕시는 이 지역의 서측 확장 계획(Western Yard Phase)을 발표하며 625채 이상의 저렴한 주택 확보를 민간에 의무화했다. 이처럼 뉴욕은 민간 개발에도 공공성과 저소득층 배려를 강하게 녹여 넣는다. 거래나 소유 자체는 규제하지 않으면서도, 공공 개발목표 달성을 통해 시장 안정과 도시 균형 발전을 동시에 꾀하는 것이다.

서울과 뉴욕의 차이는 결국 ‘규제의 지점’에서 갈린다. 서울은 거래 자체를 통제하면서 단기적으로 투기 수요를 억제하려 하지만, 이는 인근 지역으로의 수요 이동을 막지 못하고 오히려 규제 지역과 비규제 지역 간의 양극화만 심화시킨다. 반면 뉴욕은 토지는 자유롭게 사고팔되, 개발 단계에서 철저한 공공심의를 통해 ‘어디에, 무엇을, 어떻게 지을 것인가’에 개입한다. 이로써 시장의 예측 가능성과 투자 지속성은 보장하면서도 도시의 공공성은 확보할 수 있다.

결국, 뉴욕이 토지거래허가제를 하지 않는 이유는 ‘시장 전체를 막지 않고, 흐름을 유도하는 방식’이 더 효과적이라는 판단에서다. 정교한 도시계획 시스템과 민관 협력 기반의 개발 통제 모델이 갖춰져 있다면, 굳이 거래를 규제하지 않아도 시장을 충분히 안정시킬 수 있다는 자신감이다.

서울 역시 단기적 규제보다 중장기적 도시계획과 개발 유도 시스템을 정비해야 할 시점이다. 규제는 필요하되, ‘어디를 막을 것인가’보다 ‘어떻게 유도할 것인가’에 답을 찾아야 한다. 허드슨야드처럼 민간과 공공이 공동으로 도시를 그려나가는 시스템을 갖추는 것이, 서울이 진정한 글로벌 도시로 나아가기 위한 다음 과제가 될 것이다.

송승현 도시와 경제 대표(사진=도시와 경제)