[꽉막힌 개헌]안갯속 정국..6월 `개헌` 가능할까

그래픽=문승용 기자

[이데일리 김재은 기자] 1987년 개헌논의가 한창일 때도 자유한국당 전신인 민주정의당(민정당)은 의회권력을 강화하는 의원내각제를 주장했다. 당시엔 대통령을 선거인단이 뽑는 간접선거 구조였다. 야당은 대통령 직선제를 요구하며 강하게 반발했고, 전두환 대통령은 4.13 호헌조치를 내린다. 개헌 논의를 금지한 채 1988년 2월 민정당 총재인 노태우에게 정권을 넘기겠다고 했다. 독재정권 장기화로 인식한 국민들이 전국에서 6월 항쟁 시위를 벌였고, 결국 6월 29일 ‘대통령 직선제’를 골자로 한 개헌안을 발표한다. 6공화국의 출범이다.

이후 30년간 멈춰있던 개헌 시계가 다시 작동할 수 있을까. 유례없는 대통령 탄핵과 조기 대선을 거친 2018년. 6.13 지방선거와 동시개헌을 추진하려면 남은 시간이 많지 않다. 국회 개헌 논의가 지지부진하자 문재인 대통령이 직접 정부안을 마련하겠다고 나섰다.

핵심은 권력구조 개편…4년 중임 가능할까

집권여당인 더불어민주당은 지난 2일 대통령제를 근간으로 분권과 협치를 강화하는 개헌안 당론을 확정지었다. 대통령의 인사, 법률, 예산 권한을 대폭 국회와 지방으로 분산하는 내용을 담고 있다. 지난해 5.9 대선에서 6월 지방선거와 동시개헌을 약속한 자유한국당은 지난해 말부터 동시개헌을 부정하고 있다. 한국당도 무작정 개헌 반대를 외치기엔 30년전 전두환 정권 처럼 호헌 세력으로 몰릴 수 있어 부담이다. 홍준표 대표는 4년중임 분권형 대통령제를 대선 공약으로 제시했었다.

우여곡절 끝에 헌법개정 및 정치개혁특위(헌정특위)가 지난달 다시 꾸려졌다. 그러나 민주당이 지난 6일 강원랜드 채용비리 관련, 권성동 국회 법제사법위원장 사퇴를 요구하며 법사위를 보이콧했다. 이후 한국당은 상임위 전면 보이콧 등으로 대여투쟁중이다.

권성동 법사위원장은 7일 국회 본회의에서 “권력구조 개편을 미루고 지방분권 개헌부터 하자는데 진정성 있는지 의심스럽다”며 “개헌을 하지 말자는 것”이라고 비판했다. 그는 개헌의 핵심으로 1987년 헌법체제에서 제왕적 대통령의 권한을 어떻게 분산하느냐를 꼽았다.

이에 대해 이낙연 국무총리는 “국회에서 (권력구조 개편에) 합의하면 대통령이 따르겠다는 것”이라며 “합의가 안 될 경우 지방분권, 기본권 강화 개헌이라도 먼저 하자는 얘기”라고 설명했다. 현재 기본권 강화, 지방분권에 대해선 여야의 이견이 크지 않은 만큼 결국 국회 개헌안 합의의 핵심은 권력구조 개편이 될 전망이다. 당론을 확정한 민주당과 달리 한국당은 아직 개헌안을 마련하지 못했다.

김성태 원내대표는 “2월중에 한국당의 개헌안을 마련하겠다”고 했다. 한국당은 이원집정부제(분권형 대통령제) 등 대통령의 권한을 총리와 나누는 당론을 제시할 가능성이 높다. 4년 중임제를 선호하는 민주당과 권력구조 개편에 합의할 가능성이 희박할 수밖에 없다.

이 총리는 “흔히들 대통령과 총리 사이의 권력분산만 얘기하는데, 입법·사법·행정의 엄격한 분산이 행정부 내부(대통령과 총리) 분산보다 본질적”이라며 “4년 중임제는 그 뜻”이라고 설명했다.

3월 중순 데드라인…선거구제 개편 패키지딜 가능성

문 대통령 지시 이틀만에 정부는 개헌안 마련을 본격화하고 있다. 대통령 직속기구인 정책기획위원회 정해구 위원장은 이날 기자간담회를 열고 오는 13일 국민개헌자문특위(가칭)을 출범해 정부 개헌안 마련에 착수한다고 밝혔다.

정 위원장은 “약 30명으로 구성되는 자문위 산하 개헌특위는 △총강·기본권 △자치분권 △정부형태(권력구조) 등 3개 분과로 구성한다”며 “개헌과 헌법 전문가를 모시고 국민 의사를 반영해 개헌안 대표성을 마련하겠다”고 했다. 개헌특위는 오는 3월 중순까지 정부 개헌안을 마련해 문재인 대통령에게 보고한다.

국회 개헌안 역시 3월 중순까지 마련돼야 국회 의결을 거쳐 6월 지방선거와 동시 투표가 가능하다. 만약 국회 개헌안이 마련되지 않으면, 정부안이 표결에 부쳐질 수 있다. 다만 국회 의결을 위해선 재적의원 3분의 2이상 동의가 필요해 한국당이 정부안에 반대하면 6월 동시 개헌은 물건너가게 된다.

한국당에서도 개헌, 선거구제 개편, 선거연령 하향을 패키지로 처리할 수 있다는 입장을 밝힌 만큼 빅딜 가능성은 남아 있다. 문 대통령은 “4년 중임제를 선호하지만, 선거구제 개편 등과 같이 논의된다면 다른 정부형태나 다른 권력구조도 선택할 수 있지 않을까 생각한다”고 밝힌 바 있다.

결국 연동형 비례대표제나 도농복합형 중대선거구제 등 비례성을 강화하는 선거구제 개편과 이원집정부제(분권형 대통령제) 등 대통령 권한 축소의 권력구조 개편안이 한 테이블에서 논의될 수 있다.