靑 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다” 헌법 1조 3항 신설(종합)

청와대 조국 민정수석(가운데)이 21일 오전 춘추관 대브리핑실에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 ‘지방분권’과 ‘경제부분’을 설명하고 있다. 왼쪽부터 진성준 정무기획비서관, 조 수석, 김형연 법무 비서관. (사진=연합뉴스)

[이데일리 김성곤 기자] 청와대가 21일 문재인 대통령 개헌안 2차 내용을 공개했다. 전날 노동자 권리강화를 비롯해 헌법전문, 기본권, 국민주권 강화에 이어 지방분권, 헌법 총강, 경제분야 개헌안을 설명했다. 지방정부 권한의 획기적 확대를 시작으로 수도조항과 토지공개념 명시, 경제민주화 조항 강화 등 파격적인 내용을 두루 담았다. 조국 청와대 민정수석은 이날 춘추관 브리핑에서 “자치분권과 불평등·불공정을 바로 잡아달라는 것은 시대정신”이라면서 “지방자치, 경제, 총강 부분은 지방의 미래, 국민경제 등 대한민국의 미래를 담고 있어 매우 중요하다”고 밝혔다.

“지방소멸 궁극적으로 국가소멸” 靑, 지방분권국가 지향 강조

가장 눈에 띄는 대목은 지방분권의 강조다. 자치·분권 강화라는 헌법 전문 개정에 이어 개헌안 제1조 3항에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”는 조항을 추가했다. 이는 지방분권이 서울과 지방의 대결구도라 아니라 대한민국의 미래라는 인식 때문이다. 실제 국토 12%에 불과한 수도권에는 인구 50%, 국내 1000대 기업 본사 74%, 전국 20대 대학 80%가 몰려 있다. 조 수석은 이와 관련해 “2017년 서울의 합계 출산율은 0.84명이었다. 지방으로부터 인구유입에 의존할 수밖에 없는 구조”라면서 “지방소멸은 서울과 수도권의 부담가중으로 이어져 궁극적으로 국가소멸로 이어질 수 있다”고 우려했다.

문 대통령도 그동안 지방분권을 강조해왔다. 불균형 성장전략에 따른 수도권 비대화와 지방의 낙후 현상으로 지역과 국민이 분열됐다는 문제인식 때문이다. 문 대통령은 “수도권이 사람과 돈을 빨아들이는 블랙홀이 되도록 방치해서는 안 된다”며 “지방분권과 국가균형발전은 수도권과 지방이 상생과 협력 속에 지속가능한 발전을 이룰 수 있게 하는 최고의 국가발전 전략”이라고 강조했다. 이번 개헌안이 통과될 경우 향후 입법과 정부정책에서 지방분권은 보다 강화될 것으로 풀이된다.

“지방 없이는 서울도 없다” 자치행정권·입법권 부여…국가자치분권회의 신설

지방분권의 세부 내용은 △지방정부 권한의 획기적 확대 △주민참여 확대 △ 지방분권 관련 조항의 신속한 시행 등이다. 우선 중앙과 지방이 종속적이고 수직적인 관계가 아닌 독자적이고 수평적 관계라는 점을 분명히 했다. ‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로 명칭을 변경하고 지방정부가 스스로 지방의회와 지방행정부의 조직구성과 운영에 관한 구체적 내용을 정할 수 있도록 했다. 또 전국 17개 광역단체장이 참여하는 제2국무회의 성격의 ‘국가자치분권회의’를 신설해 입법과정에서 지방의 의견이 반영되도록 소통을 강화하기로 했다. 다만 지방정부와 의회에 대한 국민적 불신을 고려해 법률상 권리로 보장되었던 주민발안, 주민투표, 주민소환 제도를 헌법에 규정했다

자치행정권과 자치입법권도 대폭 강화했다. 조 수석은 “미국, 독일, 프랑스 등 선진국은 지방정부가 큰 틀의 정책을, 지방정부는 지역 주민의 삶과 집결된 문제를 결정하는 지방 분권이 확립돼 있다”고 설명했다. 아울러 재정확보 없이 지방자치가 어렵다는 점을 고려해 자치재정권 보장도 강조했다. 과거 누리과정 사태에서 보듯이 중앙정부와 지자체가 서로에게 재정부담을 떠넘기는 사태를 방지하기 위한 것이다. 이와 관련해 지방의 오랜 숙원이었던 ‘지방세 조례주의’를 도입해 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’ 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 정할 수 있도록 했다.

‘수도이전 대비’ 수도조항 신설…토지공개념·경제민주화 논란 불가피

헌법 총강에서는 수도조항, 공무원 전관예우금지 조항 등이 신설됐다. 특히 “수도에 관한 사항은 법률로 정하도록 한다”는 수도조항은 국가기능 분산이나 정부부처 등의 재배치는 물론 수도이전의 필요성까지 고려한 조치다. 개헌이 성사되면 청와대와 국회의 세종시 이전 등 행정수도 이전이 가능해질 수 있다. 또 “공무원은 재직 중은 물론 퇴직 후에도 공무원의 직무상 공정성과 청렴성을 훼손해서는 안된다”고 명시해 전관예우금지 의지를 담았다. 문화 분야에서는 블랙리스트를 방지하고 자율성과 다양성을 보장했다. 이를 위해 “국가는 문화의 자율성과 다양성을 증진하기 위해 노력해야 한다”는 내용을 추가했다.

경제분야 개헌 사항 중 토지공개념과 경제민주화 조항은 논란이 불가피한 사안이다. 조 수석은 “우리는 세계 10위권 규모의 경제강국이지만 경제가 성장해도 가계 소득은 줄어들고 경제적 불평등은 갈수록 커지고 있다”며 토지공개념과 경제민주화의 당위성을 강조했다. 현행 헌법 제23조 제3항과 제122조에 근거해 해석상 토지공개념이 인정되지만 유명무실해진 점을 고려해 “사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 토지공개념 내용을 명시했다. 또 불평등과 불공정을 바로 잡기 위해 ‘경제주체간의 조화를 통한 경제민주화’를 규정한 현행 헌법 119조 제2항에 ‘상생’을 추가했다. 이밖에 골목상권 보호 차원에서 소상공인 보호·육성, 식량의 안정적 공급과 생태보전 차원에서 농어민 지원, 소비자 권리 보장, 기초학문의 장려 등의 내용도 포함됐다.