새만금 사건 항소심 판결 요지-2

[이데일리 조용철기자] 4. 거부처분 취소청구에 대한 판단

가.취소청구 신청권의 존부

(1)국민의 적극적 행위신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야만 한다.

(2)환경영향평가 대상지역 안의 주민의 환경상 이익은 환경영향평가 대상사업의 시행으로 인하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 이익으로서 환경영향평가 관련법령에 의하여 개별적으로 보호되는 직접적 구체적인 이익이라 할 것이므로, 적어도 새만금사업의 환경영향평가 대상지역 안에 거주하는 원고 신형록의 경우는 환경영향평가 관련법령에 의하여 법률상 보호되는 이익이 있다고 보이고 그 환경상의 이익이 침해될 우려가 있을 때는 공유수면매립법 제32조 소정의 취소사유를 내세워 취소신청을 할 수 있는 조리상의 신청권이 있다고 인정됨.

다만, 원고 신형록을 제외한 나머지 3인은 환경영향평가법령상 보호되는 개별적 구체적 이익이 없어 신청권을 인정하지 아니함.

나. 구체적 취소청구 사유에 대한 판단

(1)32조1호 사유

허위 부정한 방법으로 농지조성의 필요성을 도출하거나, 경제성이 있다고 분석 또는 호소수질달성이 가능하다고 판단하였다는 주장에 대해 위 무효확인청구에서 보았듯이 허위 또는 부정한 방법으로 농지의 필요성, 경제성 및 수질달성 분석을 하였다고 할 수 없음.

(2)32조2호 사유

예정공저에 현저히 미달된 점은 일부 인정되나 여러가지 복합적인 사정이 겹쳐서 이를 모두 피고의 귀책사유라 할 수 없고, 귀책사유가 있다 하여도 기왕에 투입된 공사비, 공사의 진척정도, 국무총리를 비롯한 관계부처의 일치된 사업완수의지 등 제반사정을 비교 교량하여 볼 때 예정공정의 미달정도가 이 사건 매립면허 등을 취소할 필요가 있을 정도에 이른 것이라 할 수 없어 이유없음.

(3)32조5호 사유

보상금을 지급하지 않았다는 등의 주장도 증거없음.

(4)32조3호 사유

(가)사업목적상의 사정변경

사업목적이 확정적으로 변경되었다거나 변경될 예정으로 있다고 할 수 없을 뿐만 아니라 사업목적의 변경이 법률상 불가능한 것도 아니므로 이유없음.

(나)농지의 필요성에 대한 사정변경

쌀 소비량의 감소와 공급량의 증가로 휴경보상제를 실시하는 등 쌀 재배면적을 축소하고 있기 때문에 농지가 필요없다는 주장은 쌀 재배면적 축소가 농지의 필요성과 같지 않고, 한계농지와 농지잠식을 대체할 우량농지의 필요성, 쌀 수입개방과 기후변화로 인한 미래의 식량위기, 남북통일 등 국내외 여건변화에 대비하여 식량자급도(30% 미만)를 제고할 정책적 필요성이 있다고 인정되는 점 등에 비추어 이유없음.

(다)경제적 타당성에 대한 사정변경

갯벌의 가치를 제대로 산출하여 비용으로 계상하지 않았고, 또 갯벌의 가치는 증대될 것으로 예상된다는 주장의 경우 2000년 민관공동조사단에서 일부 가치를 비용으로 계상하였으며, 나머지 가치는 아직까지 체계적인 조사가 없고 계량화 할 수 없어 산출할 수 없고, 농지와 비교하여 일반적, 추상적인 갯벌의 가치에 대한 전문연구기관의 견해가 서로 다르고 갯벌의 가치가 중대할 것이라는 예상만으로는 사정변경이 있다고 할 수 없음. 비용계상에 일부 예상하지 못한 사정변경이 있다 하더라도 공익상 특히 필요하여 매립면허를 취소할 정도로 주대하다고 할 수는 없음.

(라)새만금호 수질관리상 사정변경

정부조치계획 이전에 이미 민관공동조사단의 수질분서에서 목표수질 달성이 가능하다고 나타났음 - 이에 대하여 일부 비판론이 있으나, 국민의 환경오염에 대한 인식이 바뀌고, 정부도 세계 5대 환경산업 강국 진입을 목표로 정책을 수립하고 있는 등의 사정에 비추어, 이를 들어 취소할 정도로 주대한 사정변경이라 할 수 없음.

정부조치계획 및 세부실천계획으로 동진수역을 먼저 개발하고 만경수역은 수질이 개선되기를 기다려서 개발하는 순차개발방안이 채택됨 - 해수를 유통시켜도 수질이 악화될 것이라는 주장은 시화호의 예 등 앞에서 본 바와 같이 이유없음.

(마)해양환경상의 사정변경

새만금 방조제의 완성으로 자연적인 해안선이 사라지고 해수 순환이 원활하지 않을 경우 조류가 크게 약화되고 물질 순환이 차단되어 해양환경의 급격한 변화가 불가피하다거나 방조제 내측에 해수 동식물 및 미생물의 집단폐사로 인한 수질오염이 예상되고, 방조제 안쪽의 니질 퇴적층 형성 등 해저지형 변화와 담수 및 부영양 물질 대량방류에 의한 방조제 바깥쪽 해양생태계 충격 등 : 이는 당초부터 예상되었던 변화임.

남북방향의 해수순환이 고군산열도에 의해 차단되어 고군산열도를 기준으로 남과 북이 이원화되며, 방조제 바깥쪽 변산반도 지역의 유입토사 중단 및 펄의 축적으로 변산해수욕장 유지에 심각한 악영향을 초래한다는 사정변경 주장 : 구체적인 피해가 과학적 객관적으로 어느 정도인지에 관하여 아무런 주장 입증이 없고 그 사정변경이 이 사건 매립면허처분 등을 취소할 정도로 중대하고 또한 공익상 필요하다고 인정할 증거가 부족함.

(5)소결론

공유수면매립법 32조 3호 소정의 사정변경 사유와 관련하여 새만금사업의 여러 측면에 존재하는 위와 같은 개개의 구체적인 사정변경 사유들을 전체적으로 종합 고려하면, 수질기준 등 일부에 예상하지 못한 사정변경이 있다고 할 수 있으나, 한편 위 사정변경사유들은 대부분 예측, 평가, 영향, 가치, 효과, 가능성 등에 관한 것으로서 관점에 따라서 견해의 차이가 클 수 있는 불확정적인 요소를 내포하고 있는 점, 새만금사업의 목적, 토지수요 증대에 종합적으로 대처하고 잠식농지와 한계농지 대체개발의 필요성, 지구온난화 등 이상기후, 쌀 수입 개방 등으로 인한 미래의 식량 위기, 남북통일 등 국내외 여건 변화에 대비하여 30%를 밑도는 국가경영상 중요한 정책과제인 점, 환경과 개발은 모두 인간의 복지를 위한 것으로서 서로 보완적인 관계에 있다고 할 것이이서 일방을 위하여 타방을 희생할 수 없다는 점, 공사의 진척정도 및 투입된 공사비용 등을 종합적으로 고려하면, 위와 같이 일부 인정되는 예상하지 못한 사정변경 사유만으로 새만금 사업 자체를 취소할 필요가 있다거나 그 취소가 공익상 특히 필요한 경우라고 인정하기 어렵다.