삼성 흔드는 구내식당 밥값다툼…공정위는 왜 미전실을 겨냥했나

[세종=이데일리 김상윤 기자] 삼성전자 등 삼성 계열사들이 급식계열사인 ‘웰스토리’를 부당하게 지원한 혐의에 대한 공정거래위원회 제재가 임박했다. 삼성은 자진시정을 전제로 제재를 면제하는 ‘동의의결’ 카드를 꺼내 들었다. 정현호 삼성전자 사장 등 그룹 수뇌부가 검찰에 고발당할 수 있는데다 법정다툼으로 넘어갈 경우 이재용 삼성전자 부회장에게까지 부담이 될 수 있다는 판단 때문으로 풀이된다.

문제는 공정위가 동의의결을 수용하려면 이번 행위가 검찰 고발이 필요할 정도로 ‘매우 중대한 법 위반’이 아니어야 한다는 점이다. 아울러 삼성측이 제시한 자진시정안이 특정 대기업에 기울어진 급식시장을 다시 충분히 평평하게 만들 수 있을 만큼 파격적인 방안이어야 한다. 동의의결 수용여부를 놓고 공정위와 삼성 간의 팽팽한 수싸움이 펼쳐질 전망이다.

삼성 웰스토리

공정위 사무처는 왜 삼성 미전실을 겨냥했나

공정위가 2018년 조사에 착수했던 배경은 대기업이 독식한 급식시장 문제를 들여다보기 위해다. (▶참고: 공정위, 삼성에 칼 꺼내들었다…부당 내부거래 ‘정조준’) 이낙연 전 더불어민주당 대표가 총리시절 당시 김상조 전 공정거래위원장에 조사를 요청하면서다. 이 총리의 지시는 대기업시장에 기울어진 급식 독과점시장을 개선하는 차원에서 공정위 조사를 요청한 것으로 해석됐다.

하지만 공정위 사무처(검찰 격)는 이 혐의를 삼성그룹이 웰스토리, 나아가 총수일가를 부당하게 지원한 행위라는 의심을 갖고 접근했다.

배경은 이렇다. 삼성은 1982년 대기업 연수원의 단체급식 및 식음료 서비스분야 사업을 시작했다. 그러다 식자재 유통사업부 등이 설립되면서 점차 규모를 늘렸다. 삼성에버랜드(현 삼성물산)의 급식·식자재 유통 사업부문에서 담당했다.

그러다 삼성에버랜드는 2013년 물적분할을 통해 웰스토리를 설립하고 100% 자회사로 편입한다. 삼성은 급식 사업의 전문화와 효율화를 위한 사업재편이라고 발표했다. 반면 2014년부터 시행되는 ‘총수일가 사익편취(일감몰아주기)’ 규제를 회피하는 포석이라는 의심도 받았다. 총수일가 지분이 없기 때문에 규제 대상에서 빠져나가기 때문이다. 총수일가 사익편취 규제 대상기업이 되면 공정위가 총수일가에 대한 제재를 보다 쉽게 할 수 있다. 웰스토리 모회사인 삼성물산은 이재용 부회장 등 총수일가 지분(1분기 기준 31.63%) 비중이 높은 회사다.

이는 삼성웰스토리가 계열사간 내부거래를 통해 주로 성장했기 때문이다. 삼성웰스토리는 2019년 기준 매출액 1조9769억원 중 1조4903억원의(75%·금융계열사까지 포함) 매출을 국내 계열사간 내부거래를 통해 일으켰다. 삼성전자(3929억원) 삼성디스플레이(699억원) 삼성전기(336억원) 삼성SDI(304억원) 등과 대부분 수의계약을 통해 공장 직원들에게 급식을 제공했다.

공정위 사무처는 삼성전자 등 계열사들이 웰스토리에 비싼값으로 급식 일감을 몰아줬고, 웰스토리는 매년 삼성물산에 500억~930억원의 배당을 통해 간접적으로 총수일가에도 일부 이득을 안겼다고 보고 있다.

지난해 9월 서울중앙지검이 1년8개월간 이어진 삼성 경영권 불법승계의혹 사건 수사를 끝내고 작성한 공소장에는 ‘미래전략실 주도하에 2013년 에버랜드의 완전 자회사로 삼성웰스토리를 설립했다’는 단 한줄의 내용이 담겨 있다. 구체적으로 웰스토리 지원 행위가 부당했다는 내용은 없었지만, 공정위 사무처는 한발 더 나간 것이다.

특히 공정위 사무처는 삼성 웰스토리 부당지원 방안을 삼성 미래전략실에서 주도한 것으로 보고 삼성전자, 삼성SDI 등 법인 외에 당시 미전실장을 맡았던 최지성 전 부회장과 정현호 삼성전자 사업지원TF 사장 등 임원 4명까지도 고발 검토할 것이라는 내용을 담은 심사보고서(공소장 격)을 지난 1월 삼성측에 발송했다. 최 전 부회장과 정 사장 지휘 아래 경영승계 방식을 마련하기 위해 삼성이 웰스토리를 물적분할해 설립하고 그룹 계열사들이 일감을 몰아준 것으로 의심하고 있는 것이다.

삼성 “불법승계 의혹과 무관 공정위 무리수”

삼성측은 공정위 사무처가 무리한 프레임을 짜 이 사안을 바라보고 있다고 반박한다. 근무인원이 수만명이 넘는 대공장 직원들에게 효율적으로 급식을 제공하기 위해서는 별도의 급식시스템을 갖춘 자회사가 필요하다고 판단했을 뿐이라는 것이다.

실제 웰스토리가 지급한 연 500억~930억원의 배당금은 수십조원에 달하는 삼성 지배구조 개편 자금을 고려할 때 많지 않은 금액이다. 총수일가 지분율을 고려할 때 월스토리가 배당한 금액을 다시 전액 재배당해도 총수일가에 흘러간 금액은 많아야 한해 150억~280억원이다.

고(故) 이건희 회장 유산에 대한 상속세만 12조원에 달하는 삼성의 경영승계비용을 감안할 때 별 도움이 되지 않는 금액이다. 웰스토리 부당지원 혐의를 삼성경영권 불법승계의혹까지 연결하기엔 논리적으로 무리가 있다는 지적이 나오는 이유다.

공정위 심의를 1주일을 앞둔 지난 17일 삼성전자는 삼성디스플레이, 삼성SDI, 삼성전기, 삼성웰스토리와 함께 공정위 조사를 받고 있는 부당지원 사건과 관련해 자진 시정하기로 했다면서, 공정위에 ‘동의의결’을 신청했다. (▶참고: ‘삼성 급식’ 외부개방 적극 나선다…공정위 ‘동의의결’ 수용하나)

동의의결은 기업 스스로 피해보상과 재발방지책을 만들면 공정위가 과징금 부과 또는 검찰 고발 없이 사건을 종결하는 제도다. 2011년 12월 한미FTA 이행 방안 중 하나로 도입된 제도로, 길게는 수년씩 걸리는 지리한 소송전 없이 피해를 신속하게 구제할 수 있다는 점에서 활용된다.

삼성 측은 당시 보도자료를 통해 웰스토리 지원행위는 정상적인 내부거래라는 입장은 변함이 없다면서도, 급식거래가 다양하지 못했던 점을 감안, 이를 신속하게 개선해 사업에 전념하고자 한다고 동의의결 배경을 밝혔다. 자칫 공정위가 검찰 고발이라는 강수를 둘 경우 주요 수뇌부가 3~4년간 지리한 소송전을 벌여야 하는 데다, 현재 진행 중인 삼성 경영권 불법승계 의혹 재판에도 불똥이 튈 가능성을 우려한 때문으로 보인다.

공정위 26~27일 회의서 檢 고발여부 심의

동의의결이 도입된 지 10년이 지났지만, 우리나라에서는 여전히 생소한 제도다. 법원이나 행정부처가 위법여부를 명확히 판가름해 제재를 내리는 대륙법과 달리 주로 영·미권에서 활용하는 제도이기 때문이다. 피해를 입은 자와 피해를 준 자 간에 쌍방 ‘합의’를 하는 방식이다.

하지만 이를 앞서 도입한 나라들에서도 ‘봐주기’ 논란이 일었던 탓에 공정위는 동의의결을 도입할 당시 엄격한 조건을 달았다. 불공정행위가 경미해 검찰 고발이 필요없거나 자진시정안을 통해 피해를 신속해 구제하는 게 보다 효과적이라는 사실이 입증돼야 한다.

이중 핵심은 해당 행위가 검찰고발 대상인지 아닌지 여부다. 공정위가 동의의결을 수용하려면 사전에 자체적인 판단을 거친 뒤 검찰총장 및 관계기관 등과 서면 협의를 통해서 의견을 수렴, 고발대상이 아니라는 점을 명확히 해야 한다.

위원장, 부위원장, 상임위원3명, 비상임위원4명 등 9명의 위원으로 구성되는 위원회(법원격)가 동의의결 신청이 들어왔음에도 예정대로 본안심의를 오는 26~27일 그대로 열기로 한 것도 이 사건이 검찰 고발 대상이 되는지 여부를 우선 판단하기 위해서다. 기존에는 동의의결 신청이 들어오면 본안심의를 중단하고, 동의의결 절차를 개시할지 말지 여부를 우선적으로 따졌다.

공정위는 보통 ‘매우 중대한 법위반’에 해당하는 행위에 대해서는 과징금 부과를 넘어 검찰 고발 결정을 내린다. 과징금 등 행정제재와 달리 검찰 고발은 형벌과 관련된 제재다. 검찰은 부당지원 행위를 한 자에 대해 3년이하의 징역 또는 2억원 이하의 벌금을 부과할 수 있다.

공정위는 검찰 기소 가능성을 고려해 검찰 고발 결정을 내릴 때 고의성 여부를 면밀히 따진다. 법인이 아닌 개인고발은 자칫 개인을 구속할 수 있어 고의적으로 불법을 알고도 저질렀다는 점을 명백하게 입증해야 한다. 일반 형사사건과 달리 공정거래사건은 경영상 판단과 불법행위가 애매하게 얽히고설켜 있기 때문에 검찰 고발은 매우 신중하게 이뤄진다.

삼성 미전실이 웰스토리 부당지원 행위에 고의적으로 지시·관여했다는 증거는 아직 공개된 게 없다. 과거 선례를 비춰보면 지시 문서, 회의록, 로펌 의견서, 임·직원 진술서 등이 문제가 되는지 알고도 불법적으로 부당지원 행위를 했다는 증거로 제시됐다.

결국 공정위 사무처가 어느 정도까지 증거자료를 확보했는지가 관건이다. 만약 공정위 사무처가 정황증거나 추정으로만 고발 검토 의견을 냈다면 위원회가 최종적으로 검찰 고발 결정을 내리기 쉽지 않다. 삼성 측은 미전실 차원에서 삼성계열사와 웰스토리의 내부거래를 지시한 적이 결코 없다고 반박하고 있다.

정상적 거래가격보다 비싸게 거래했나

여기에 삼성계열사들이 웰스토리와 내부거래를 한 게 부당한지 여부도 충분히 입증해야 ‘매우 중대한 법 위반’으로 결론 낼 수 있다. 계열사 간 내부거래는 기업들이 사업시너지 창출 차원에서 충분히 할 수 있기 때문에 모든 내부거래가 위법은 아니다.

위법은 정상거래 가격에 비해 웃돈을 주고 거래했을 때 성립한다. 삼성전자, 삼성SDI가 웰스토리를 통해 급식을 제공하고 시중에서 거래되는 가격과 비슷하게 합리적으로 대가를 지불했으면 문제가 없다. 하지만 이 정상가격에 웃돈을 더 지급하면서 상당한 유리한 조건으로 거래를 했고, 결과적으로 웰스토리가 정상적인 거래일 때보다 더 많은 이익을 벌어 들였다면 위법이 될 수 있다.

법원에서 정상가격 입증을 엄밀하게 요구하기 때문에 공정위 사무처는 다른 대기업의 급식거래, 대기업 급식업체와 외부업체 간 거래 등을 종합적으로 고려해 정상가격을 산출한 것으로 전해진다.

공정위 사무처는 앞서 LG, SK그룹의 급식업체인 아워홈과 SK하이스텍 등에 대한 참고인 조사를 진행하는 등 다양한 방식으로 웰스토리 급식가격을 비교 산정했다. (▶참고: [단독]삼성 부당지원 조사나선 공정위는 왜 SK·LG로 갔나). 공정위 사무처는 김치, 콩나물, 쌀, 소고기 등 약 2만여개의 식재료에 대한 정상가격을 일일이 산정했다고 한다.

문제는 정상가격 산정이 간단치 않다는 점이다. 기업마다 거래하는 방식에 따라 공급가격이 다를 수밖에 없다. 이를테면 대량 구매가 이뤄지면 공급가격이 보다 싸지고, 식재료 품질에 따라 가격이 다 상이하다. 유통기간에 따라서도 식재료 일부는 싼값에, 일부는 비싼값에 공급될 수 있기 때문에 정상가격을 판단하기 쉽지 않다.

한 공정거래법 전공교수는 “명확하게 정상가격을 발라내는 것은 사실상 불가능하기 때문에 법원에서 공정위 결정이 뒤집히는 경우도 적지 않다”면서 “공정위는 수많은 케이스를 가져와 보정하는 등 최대한 정상가격을 산정하려고 노력했다는 점을 강조할 것이고, 삼성측은 산정결과가 잘못됐다는 점을 파고 들 것으로 보인다”고 말했다.

급식시장 경쟁 제한·경제력 집중 입증해야

삼성 계열사들의 웰스토리 지원행위로 인해 급식시장의 경쟁을 저해하거나, 이 행위로 인해 삼성그룹, 총수일가에 경제력 집중을 야기했는지 여부도 입증해야 한다.

공정위 사무처는 삼성이 웰스토리를 지원함으로써 중소급식업체들의 진입을 막고, 결과적으로 중소급식업체가 사업규모를 키울 수 없었다고 주장하고 있다. 공정위에 따르면 국내 단체급식 시장은 2019년 기준 약 4조2799억원(12개 상위 단체급식 사업자 매출액 기준)이다. 이중 삼성웰스토리, 아워홈, 현대그린푸드, CJ 프레시웨이, 신세계푸드 등 상위 5개사가 시장 80%를 점유하고 있다.

하지만 급식시장 범위를 대기업 계열사간 내부시장(captive market)으로 한정해 본다면 얘기가 달라진다. 애초 중소 급식업체들이 대규모 공장에 신속하고 빠르게 급식을 제공할 만한 시스템을 갖추지 못했다면 웰스토리 지원행위로 인해 공정거래가 저해됐다고 볼 수 없기 때문이다.

아울러 웰스토리 지원으로 인해 삼성그룹의 경제력 집중 현상이 보다 심화했는지 여부도 관건이다. 지난해 기준 삼성그룹의 자산은 425조원이다. 웰스토리가 삼성물산에 지급한 500억~930억원의 배당금으로 경제력 집중 현상이 보다 심화됐다고 보기엔 어려워 보인다.

공정위는 다음주 전원회의에서 이같은 쟁점을 면밀히 검토한 뒤에 삼성웰스토리 지원행위가 검찰 고발에 해당할 만큼 매우 중대한 법위반 여부인지 잠정 판가름 낼 전망이다. 만약 고발대상이라면 동의의결 신청을 기각하고 최종 제재를 결정한다.

이번 사안이 검찰에 고발해야할 만한 불법 행위가 아니라는 판단이 내려지면 공정위는 동의의결 개시 절차를 시작한 뒤에 삼성측이 제시한 자진시정안이 충분한지 여부를 따진다.

통상 전원회의는 9명의 위원이 전원 합의를 통해 결정한다. 하지만 이번 건의 경우 과거 업무관여 등을 이유로한 제척, 회피로 위원장, 부위원장, 상임위원 2명, 비상임위원 2명 등 총 6명이 결정한다. 이중 최소 5명의 의견이 일치해야 결론이 난다. 공정위에선 이번 사안이 아예 동의의결 신청 대상에 해당하지 않는다는 견해가 지배적이다.

공정위 고위 관계자는 “동의의결 요건이 엄격하게 정해져 있기 때문에 삼성측이 명백하게 입증하지 않은 한 동의의결로 처리하기 어렵다”고 말했다. 삼성으로선 불리한 대목이다.

조성욱 공정거래위원장이 전원회의를 주재하고 있다.

삼성, 공정위 설득할 파격 상생 카드 꺼낼까

삼성이 얼마나 파격적인 자진시정안을 제시할지 여부도 변수다. 다음주 열리는 전원회의 심의에서는 자진시정안 내용이 논의되지는 않지만, 삼성측은 자진시정안을 공개하고 이를 수용하는 게 보다 효율적이라고 항변할 것으로 보인다.

애플코리아의 통신사 갑질 제재의 경우 예상과징금액은 5억원에 불과했지만, 애플코리아는 동의의결안은 신청하면서 1000억원의 상생기금을 마련했다. 애초 애플코리아는 500억원을 제시했지만 공정위와 협의 끝에 기금을 2배로 늘렸다.

당시 공정위는 5억원의 과징금을 부과하고 검찰에 고발한 뒤 3~4년간 소송전에 휘말리기 보다는 상생기금을 통해 소비자 후생을 끌어올리고 통신사 갑질계약을 해소하는 동시에 중소기업을 위한 연구개발(R&D) 센터를 설립하는 게 보다 효율적이라고 봤다.

이미 삼성은 급식시장을 개방하겠다고 선언했다. 지난 4월 삼성전자 등 대기업이 ‘단체급식 일감개방 선포식’을 열고 그룹 계열사에 수의계약으로 주던 구내식당 일감을 점차적으로 경쟁입찰 방식으로 돌리기로 했다. (▶참고: 삼성·현대차·LG, 1.2조 구내식당 열린다…조성욱 “경제 기폭제 기대” )

급식시장 완전 개방, 중소급식업체를 위한 지원사업, 상생기금 등이 삼성이 내놓을 수 카드다. 대기업 계열사들이 독과점하고 있는 급식시장을 평평하게 만드는 데 삼성이 일조하겠다면 시장 경쟁 조성이 주 업무인 공정위 입장에서는 숙고할 수밖에 없다.

시민단체에서도 공정거래 질서 확립이라는 목적을 고려하면 고발 등 제재만이 능사가 아니며 동의의결제와 같은 대체적 수단을 활용하는 것에 대해 공감대가 있다. 다만 삼성전자, 삼성SDI 등이 웰스토리에 부당지원하면서 손해를 본 점을 모두 보전하는 게 전제돼야 한다는 입장이다. 경제개혁연대는 “이번 행위로 인한 부당이익을 손해를 입은 계열회사에 모두 돌려놓는 방안을 공정위가 요구해야 한다”고 주장했다.